쟁점물품이 양허관세적용추천대상에 해당하는 지 여부; 양허관세추천서는 발급기관이 이를 소급하여 취소하지 않은 한, 유효한 것으로 간주되므로 이에 근거하여 5% 양허세율로 수입신고한 과세신고가 세법상 적법한 지 여부; 본 처분이 관세법상 소급과세금지원칙에 위배되는 지 여부
구 분
관심 제2009-013호 (결정일자 : 2009-11-19)
내 용
쟁점물품이 양허관세적용추천대상에 해당하는 지 여부; 양허관세추천서는 발급기관이 이를 소급하여 취소하지 않은 한, 유효한 것으로 간주되므로 이에 근거하여 5% 양허세율로 수입신고한 과세신고가 세법상 적법한 지 여부; 본 처분이 관세법상 소급과세금지원칙에 위배되는 지 여부
□ 결정번호 : 관심 2009-013(2009.11.19) □ 청 구 인 : ○○유통(주) □ 처 분 청 : ○○세관장 □ 주 문 : 처분청이 2009.6.25. 청구인에게 한 관세 374백만원, 부가가치세 37백만원, 가산세 82백만원 합계 494백만원의 경정고지 처분은 이를 취소한다.
[이 유] 1. 청구경위 가. 청구인은 2007.6.28.부터 2007.9.17.까지 수입신고번호 1****-07-0****07호 등 10건을 통해 낚시용 떡밥(품명 : BAIT FOR FISH, 이하 '쟁점물품'이라고 한다)를 수입신고하면서 한국단미사료협회로부터 시장접근물량이내의 양허관세추천서를 발급받아 통관지세관장에게 제출하였고 동 세관장은 이를 근거로 5%의 양허관세율을 적용하여 수입신고를 수리하였다. 나. 처분청은 2009.5.12. 사후심사한 결과, 쟁점물품이 「사료관리법」상 사료의 범주에 포함할 수 없다고 판단하였고 농림수산식품부 또한 낚시용 떡밥은 양허세율 추천대상이 아닌 것으로 확인하였다. 다. 처분청은 이를 근거로 쟁점물품이 시장접근물량이내의 양허관세 추천대상이 아니라고 판단하여 시장접근물량 초과물품에 적용되는 50.6%의 관세율을 적용하여 관세 374백만원, 부가가치세 37백만원, 관세가산세 70백만원, 및 부가가치세 가산세 11백만원원 합계 494백만원을 2009.6.25. 청구인에게 경정고지를 하였다. 라. 청구인은 이에 불복하여 2009.7.24. 심사청구를 제기하였다.
2. 청구인 주장 가. 쟁점물품은 「사료관리법」상 사료에 해당된다. 「사료관리법」 제2조에서 사료란 "축산법에 따른 가축이나 그 밖에 농림수산식품부장관이 정하여 고시하는 동물·어류 등에 영양이 되거나 그 건강유지 또는 성장에 필요한 것으로서 단미사료·배합사료 및 보조사료"를 말하고 있는 바, 쟁점물품은 비록 그 용도가 '낚시용'이라고 하더라도 어류에 영양이 되거나 그 건강유지 또는 성장에 필요한 성분으로만 구성되어 있으므로 「사료관리법」 제2조 제1호의 문언상 사료에 해당된다. 즉, 쟁점물품의 성분은 양식어류용 먹이에 사용되는 펠렛, 번데기분말, 감자, 글루텐, 곡물가공품 및 동물성 재료와 어류에 영양이 되는 각종 비타민, 당류 효소 등으로 통상의 양어용 사료, 금붕어, 열대어 사료 등과 그 성분이 거의 비슷하며, 또한 용법 면에서도 사용되는 떡밥의 대부분이 수중에 확산되거나 가라앉아 결국 물고기의 먹이가 되고 있는 바, 동 조항에는 쟁점물품을 배제하는 어떠한 내용도 규정되어 있지 않다. 사전적인 의미로도 '사료란 동식물들에게 주는 먹을 거리'로 정의되어 있어 먹이 용도를 고려하지 않고 있다는 점에서도 쟁점물품은 사료에 해당되는 것으로 이와 같이 낚시용 떡밥은 「사료관리법」상 사료를 낚시용도에 맞게 조제한 낚시용 '사료'로 보는 것이 법문에 부합된다. 또한, 우리나라를 포함한 세계 각국의 세관당국은 낚시용 떡밥을 낚시용구가 아닌 '기타 사료용 조제품'으로 분류하고 있는데, 우리나라는 1994년부터 현재까지 쟁점물품을 HSK 2309.90-9000의 '기타 사료용 조제품'으로 분류하고 있고 일본은 쟁점물품의 수출허가통지서에서 사료로서 분류하고 있으며 중국도 '첨부등기증'에서 사료로서 등록하여 처리하고 있다.
나. 쟁점물품은 시장접근물량이내의 양허관세 추천대상이다. 쟁점물품이 시장접근물량 이내의 양허관세 추천대상인지 여부는 「농축산물 시장접근물량 양허관세 추천 및 수입관리요령」(농림수산식품부고시 제2008-153호, 2008.12.31.)상 대상품목에 해당하는지 여부로 판단하여야 하는바, 1994년도 「사료관리법」에서 양허관세추천제도를 도입한 입법배경을 살펴보면, 동 제도는 현행 「사료관리법」 제6조제1항에도 명시되어 있듯이 「세계무역기구설립을 위한 마라케쉬협정」에 따른 대한민국 양허표를 반영시키기 위한 것으로 양허관세대상인지 여부는 위 대한민국 양허표상 대상인지를 가지고 판단해야 하고 다른 판단기준이 개입할 여지가 없다. 만일 농림수산식품부나 처분청 등이 이와 다른 별도의 기준을 들어 양허표상으로 양허관세대상이 분명한 쟁점물품을 추천대상에서 배제하려 했다면, 위 협정을 국내법으로의 수용을 위한 입법과정에서 보다 명백한 근거규정을 두었어야 할 것이며, 또한 1994년도 「사료관리법」 개정 이후 현행 「사료관리법」으로 개정되기 전까지 양허관세 추천대상을 '보조사료 등'이라고 일관되게 특정하여 규정하여 왔다는 점을 고려하면 WTO양허표상의 시장접근물량으로서 양허관세로 수입될 수 있는 대상과 「사료관리법」상 WTO 양허관세 추천대상을 동일시하였던 것이 입법자의 의사였음을 추론할 수 있다. 이와 같이 양허표상 관련 품목은 모든 사료가 아니라 배합사료, 보조사료, 기타 사료용조제품에 한정되어 있고 이를 한데 아우를 수 있는 표현으로 '보조사료 등'이란 용어가 채택되었다고 보는 것이 합리적인 해석이다. 따라서 쟁점물품에 대해 국내법인 「사료관리법」상 사료인지 여부라는 판단기준을 가지고 양허관세 추천대상인지를 판단하는 것은 부적절하며 WTO 시장접근물량으로 양허된 대상으로 규정되어 있는지 여부를 가지고 최우선적인 판단기준으로 삼아야 할 것이다.
다. 쟁점물품은 관계기관이 양허관세 추천 취소행위가 없는 경우 추천의 효력은 인정되어야 한다. 「사료관리법」 제6조에 의하면, 쟁점 물품에 대한 양허관세 추천은 농림수산식품부장관의 권한이며, 이러한 권한을 한국단미사료협회가 대행하여 왔는데, 최근 양허관세 적용을 중단하기로 한 2009.4.30.자 한국단미사료협회의 공문은 양허관세 추천을 추후 중지한다는 내용으로 청구인이 위 한국단미사료협회의 공문에 대하여 진정 민원을 제기하여 농림수산식품부로부터 받은 '진정민원 회신'에도 위 한국단미사료협회의 회신을 확인하는 내용만 담겨 있을 뿐이다. 한편「세계무역기구설립을 위한 마라케쉬협정」(조약 제1265호)은 1995.1.1.부터 우리나라에 발효되고 동 협정에 따라 WTO 체제가 출범하였는바 정부는 WTO 협정의 "예외없는 관세화 원칙"에 따라 관세인하계획서를 WTO사무국에 제출한 바 있다. 다만, 가격경쟁력이 없는 일부 농림축산물에 대해 최소시장접근물량을 의무적으로 수입하는 대신에 최소시장접근물량을 초과한 수입물량에 대해 높은 관세를 부과하기로 하였다. 고율의 관세로 양허한 농림축산물 중 HS 2309호의 사료용조제품 경우 1) HSK 2309.90-2010, 2) HSK 2309.90-2020, 3) HSK 2309.2099 4) HSK 2309.90-9000 등 4개 세번의 사료용 조제품을 통합하여 매년 최소 시장접근물량을 정하여 WTO 사무국에 통보하였고, 이러한 관세인하계획서를 국내법으로 도입한 것이 「세계무역기구협정 등에 의한 양허관세규정」이다. 동 양허관세규정에는 시장접근물량으로 수입하는 보조사료 등에 대해서는 농림수산부장관의 추천을 받도록 되어 있는바, 농림수산부장관은 동 규정에 양허관세물량배정방식, 추천대행기관, 등을 정하고 있으며, 쟁점물품인 낚시용 떡밥은 HSK 2309.90-9000호로 분류되어 동 세번에 추천물량, 추천기준, 배정방식을 정하고 있다. 처분청의 주장대로 단미, 배합, 보조사료만 사료의 개념을 정의하고 2309.90-9000호에 해당하는 물품 중 사료만 추천대상으로 볼 경우 동 세번에는 단미·배합·보조사료가 모두 제외되므로 쟁점물품은 전혀 추천을 받지 못하며 나아가 동 세번으로 추천받아 이미 통관한 물품은 소급하여 추징해야 한다는 결론에 이르게 된다. 이러한 결론은 위법·부당할 뿐만 아니라 WTO 회원국으로 WTO 협정 위반에 해당될 소지가 있다. 따라서 쟁점 물품들에 관하여 기왕에 발급된 추천서는 발급권한을 가진 기관이 이를 소급하여 취소하지 않는 한 여전히 유효한 것으로 간주되므로 이러한 추천서를 첨부하여 양허관세로 수입신고한 청구인의 행위는 적절하고, 종전의 추천이 무효라는 전제에서 이루어진 본건 처분은 위법·부당한 것이다.
라. 본 경정고지처분은 관세법 제5조(법 해석의 기준과 소급과세의 금지) 및 제6조(신의성실)에 위배된다. 청구인은 회사가 설립된 2004년부터 현재까지 5년 가까이 한국단미사료협회의 적법한 추천을 받아 양허세율로 쟁점물품을 수입하여 왔으며, 그 전신으로서 동일한 업체라고 할 수 있는 가나안낚시와 낚시마트의 수입기간까지 합치면 1995년부터 현재까지 약 14년간 위 협회의 양허관세 추천을 받아 쟁점물품을 양허세율로 수입하여 왔다. 이외에도 정부의 추천권한을 대행하는 한국단미사료협회는 매년 11월경 청구인을 포함한 낚시업계들에게도 다음년도 추천물량 배정신청을 안내하는 공문을 보내 왔으며, 추가배정신청 안내 공문을 보내온 사실도 있고 그 밖에 양허관세 추천과 관련된 업무안내문도 수시로 발송하였다. 청구인 이외에 낚시용 미끼를 수입하는 업계 전반에서 한국단미사료협회의 양허관세 추천과 이에 따라 양허관세율로 수입하는 것은 관행으로 굳어져 왔다. 이와 같이 정부가 청구인을 회원으로 인정하고, 적극적으로 양허관세 추천신청을 유도함에 따라 청구인은 추천신청을 하여 적법하게 추천서발급을 받아 이에 따른 수입관세를 납부하였으며 국내 소비자에게 저렴한 가격으로 쟁점물품을 판매하여 왔던 것이다. 만일 정부의 추천이 없었더라면 청구인은 양허세율이 아닌 일반세율로 수입관세를 납부한 후, 그에 따른 국내판매가격을 설정하여 상당히 높은 가격으로 국내 판매하였을 것이다. 청구인은 정부의 양허관세 추천을 신뢰하였기 때문에 이를 전제로 낮은 국내가격으로 책정하여 저렴한 가격으로 국내시장에 공급하였던 것이다.
3. 처분청 주장 가. 쟁점물품은 「사료관리법」상 사료에 해당되지 않는다. 쟁점물품은「낚시인의 낚시·레저를 위해 어류를 일시적으로 유혹·유인하기 위해 일회성으로 어류에 사용하는 것」을 목적으로 만들어진 제품으로 양식장에서 어류를 사육하기 위해 상시적으로 급여되는 영양이 되거나 건강유지 또는 성장에 필요한」사료와는 완전히 다른 것으로 「사료관리법」 제2조(정의) 규정을 보면, 「사료관리법」에 의한「사료」에 해당하기 위해서는 다음의 3가지 요건을 모두 갖추어야 한다. ◇ 요건① : 축산법에 따른 가축이나 그 밖에 농림수산식품부장관이 정하여 고시하는 동물·어류 등에게 제공될 것 ◇ 요건② : 동물·어류 등에게 제공 시 영양이 되거나 그 건강유지 또는 성장에 필요한 것일 것 ◇ 요건③ : 단미사료, 배합사료, 보조사료 중 어느 하나에 속할 것 쟁점물품이 요건 ①을 충족하기 위해서는 축산법에 따른 가축에게 제공되거나 아니면 농림수산식품부 장관이 정하여 고시하는 동물·어류 등에게 제공되어야 하는바, 축산법에 따른 가축에게 제공되지 않는다는 사실은 누가 보아도 명백하므로 더 이상 설명이 필요 없고 다음으로 농림수산식품부 고시(2009-14호)에 해당되는 지를 보면, 1. 실험용동물, 2. 애완용동물, 3. 사육하는 동물 또는 4. 양식용 어류 등 중 어느 하나에 상시적으로 제공되는 물품이어야 하나 쟁점물품은 일반적으로 야생의 어류를 일시적으로 유혹·유인하기 위하여 일회성으로 어류에 사용되는 점에서 농림수산식품부 장관이 정하여 고시하는 동물·어류 등에 제공되는 물품이 아니므로 「사료관리법」상「사료」로 볼 수 없다. 요건 ②를 충족하기 위해서는 어류에게 영양이 되거나 그 건강유지 또는 성장에 필요한 것이어야 하나, 쟁점물품은 어류를 일시적으로 유혹·유인하기 위해 일회성으로 사용되는 물품으로 어류 등에게 상시적 급여를 통하여 "영양의 공급", "건강의 유지" 또는 "성장의 촉진" 이라는 점에 주안점을 두고 어류를 사육하는데 알맞게 설계·제조되는「사료」와는 본질적 특성이 다르다. 요건 ③을 충족하기 위해서는 쟁점물품이 단미사료, 배합사료 또는 보조사료 중 어느 하나에 해당하여야 하나, 단미사료·배합사료·보조사료에 대한 용어의 정의를 규정하고 있는 「사료관리법」 제2조제2호 내지 제4호의 규정에 따르면 쟁점물품은 그 중 어디에도 해당되지 않는다.
나. 쟁점물품은 시장접근물량이내의 양허관세 추천대상이 아니다. 농림수산식품부가 한국단미사료협회에 보낸 지시공문「낚시용 떡밥 등에 대한 양허관세 추천 요령 알림, 2009.04.29」과 부산광역시가 민원인의 질의에 대해 회신한 유권해석에서 밝히는 바와 같이 쟁점물품 추천여부의 권한을 가진 행정기관 또는 대행하는 기관에서 쟁점물품이 「사료관리법」에 의한 양허관세 추천대상물품이 아니라고 하여 명백하게 견해표명을 한 이상 이를 존중하여야 할 것이다. 청구인은 WTO양허관세 수입추천제도의 도입 취지 및 연혁에 의하면, '기타 사료용조제품(HS 2309.90)'은 양허관세 추천대상이라고 주장하고 있으나, 쟁점물품이 「사료관리법」상 양허관세 추천대상이 되는지 여부를 판단하기 위해서는 양허관세 추천의 근거가 되고 있는 「사료관리법」 제6조를 살펴보면 이를 알 수 있다. 즉 시장접근물량 이내의 양허세율로「사료」를 수입하려는 자는 농림수산식품부장관의 추천을 받도록 되어 있는바, 동 추천을 받기 위해서는 이 법에 규정된「사료」에 포함되어야 한다는 것을 의미하는 것으로 쟁점물품은 「사료관리법」 상 사료에 해당되지 않기 때문에 양허관세 추천대상이 아니다. 「사료관리법」에 양허관세 추천제도가 처음으로 도입된 「사료관리법」(1994.12.31. 개정 법률 제4849호) 제5조의2 규정을 살펴보면, "보조사료 등에 대하여 양허관세 추천을 하도록 규정" 되어 있을 뿐, 사료가 아닌 쟁점물품 '낚시미끼'가 '양허관세 추천대상이다'라고 해석할 법문을 달리 규정한 바는 없다. 한편, 쟁점물품이 "보조사료 등"에 속하는 지를 보면, 「사료관리법」 제2조(정의), 제5조(사료의 수급안정을 위한지원), 제7조(사료의 용도외 판매금지), 제10조(사료안전관리인), 제11조(사료의 공정등), 제12조(사료의 성분등록 및 취소), 제13조(사료의 표시사항) 등에서와 같이 「사료관리법」은 모두 '사료'에 관한 법조문으로 구성되어 있다는 점을 고려해 볼 때, 구 「사료관리법」(법률 제4849호, 1994. 12. 31.) 제5조의2에서 규정한 '보조사료 등' 또한 사료에 관한 규정일 것이므로 '등'의 의미는 보조사료 이외의 "단미사료, 배합사료"를 뜻하는 것으로 판단되므로 결국 쟁점물품인 낚시용 미끼는 '보조사료 등'의 범주에도 속하지 않는다. 즉 '보조사료 등'이라는 표현은 단미사료, 배합사료, 보조사료를 모두 포괄하는 법 기술상의 표현에 불과하다.
다. 관계기관의 취소행위가 없더라도 추천행위가 명백하게 위법하다고 확인되면 양허관세 추천의 효력은 부인할 수 있다. 시장접근물량이내의 양허세율의 적법한 적용신청은 3가지 요건을 모두 갖추어야 하는 바, ① 시장접근물량 이내일 것 ② 관련기관의 양허관세적용 추천을 받을 것 ③ 당해 추천서를 수입신고 수리전까지 세관장에게 제출하여야 한다. 본 건은 ① 요건과 ③ 요건은 만족하고 있으나 ② 요건은 충족하지 않는 바, 쟁점물품은 「사료관리법」상 추천대상이 아니므로 관련기관의 추천은 그 자체로서 중대하고 명백한 하자가 있다. 「사료관리법」 제2조의 규정에 의한 '사료'에 해당되지 않는 쟁점물품이 「사료관리법」 제6조에 따라 추천받을 수 없는 물품임에도 불구하고 추천되었다는 점에서 「사료관리법」을 위반했다는 중대한 하자가 있다 하겠으며 또한 쟁점물품은 어류를 사육하는 것을 목적으로 상시적으로 공급되는 '사료'가 아니라 어류를 일시적으로 유혹·유인하는 것을 목적으로 일회성으로 사용되는 '낚시미끼'라는 점과 이와 같은 낚시미끼는 「사료관리법」에 의해 추천될 수 없다는 보통사람의 일반상식을 고려하면 쟁점물품의 양허관세 추천행위는 중대한 하자로 이는 명백한 것으로 판단된다. 과세물건의 관세부과권이 세관에 있는 이상, 그 과세물건에 적용할 세율 결정은 관세법 등에 따라 세관장의 고유 권한으로 본 건에 있어 과세요건 중 '세율'에 대한 사후심사결과, 양허관세 추천대상이 아닌 쟁점물품을 추천한 단미사료협회의 추천행위는 법률을 위반한 중대·명백한 하자가 있는 추천행위로서 그 하자가 존재함으로 인하여 저율의 양허세율 적용신청의 적법요건이 실질적으로 갖추어졌다고 할 수 없다.
라. 본 경정고지처분은 관세법 제5조(법 해석의 기준과 소급과세의 금지) 및 제6조(신의성실)에 위배되지 않는다. 청구인은 쟁점물품을 양허관세 추천을 받아 동 세율로 수입신고 하는 것이 동종업계의 지속적 관행으로 확립되어 있다고 주장하고 있으나, 아래와 같이 '낚시 미끼'를 수입하면서 단미사료협회의 양허관세적용추천을 받지 않고 고세율인 50.6%를 적용하여 납세신고를 하고 있는 업체가 다수 존재한다. * (5% 신고 건) : 3개 업체, 37.3억원(총수입의 95%) ** (50.6% 신고 건) : 5개 업체, 1.8억원(총수입의 5%) <최근 2년간 '낚시 미끼' 수입실적> ○○업체 등 일부 동종업계에서 낚시 미끼는 「사료관리법」상 '사료'에 해당되지 않으며 어류 등을 사육하기 위해 그 동물 등에게 공급되는 용도로도 사용되지 않는 점을 이유로 낚시 미끼에 대해 양허관세를 적용하여 5%로 납세신고하는 것은 탈세에 해당한다고 주장하는 민원을 제기된 사실을 감안하면 동종업계의 수입관행이 확립되었다는 청구법인의 주장은 수용하기 곤란하다. 청구인 및 관련업체들은 최초 수입 이래 14년간 지속적으로 위와 같은 추천서를 첨부하여 수입신고하여 왔기 때문에 비과세관행(50.6%로 과세하지 않는 관행)이 확립되었다고 주장하고 있으나, 과세관청이 과세할 수 있음을 알면서도 어떠한 특별한 사정에 의하여 과세하지 않는다는 의사가 명시적 또는 묵시적으로 표시되었다고 할 수 있는 객관적 자료가 존재하여야 한다. 본 건의 경우 과세관청이 50.6% 과세할 수 있음을 알면서도 어떠한 특별한 사정에 의하여 50.6% 과세하지 않고 5%로 과세하겠다는 의사를 표시한 사실이 있다고 볼 객관적인 사실이나 자료가 존재하지 않아 비과세 관행이 확립되었다는 청구인 주장은 성립되지 않는다. 청구법인은 농림수산식품부의 추천 권한을 대행하고 있는 한국단미사료협회에서 적극적인 추천을 해 주었다고 주장하고 있으나 한국단미사료협회에서 쟁점물품에 대해 양허관세 추천 신청을 종용하는 등 적극적인 행위는 없었던 것으로 판단될 뿐 아니라, 청구법인이 주장하는 단미사료협회의 적극성이 관세법상의 소급과세금지 원칙과는 별개인 것인 바, 이에 대하여는 논의의 대상이 아닌 것으로 판단된다.
4. 쟁점사항 가. 쟁점물품이 양허관세적용추천대상에 해당하는 지 여부 나. 양허관세추천서는 발급기관이 이를 소급하여 취소하지 않은 한, 유효한 것으로 간주되므로 이에 근거하여 5% 양허세율로 수입신고한 과세신고가 세법상 적법한 지 여부 다. 본 처분이 관세법상 소급과세금지원칙에 위배되는 지 여부
5. 심리 및 판단 가. 관련 법령 1) 관세법 제73조(국제협력관세) ① 정부는 우리나라의 대외무역의 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 특정국가 또는 국제기구와 관세에 관한 협상을 할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의한 협상을 수행함에 있어서 필요하다고 인정되는 때에는 관세를 양허할 수 있다. 다만, 특정국가와의 협상을 수행함에 있어서는 기본관세율의 100분의 50의 범위를 초과하여 관세를 양허할 수 없다. ③ 제2항의 규정에 의한 관세를 부과하여야 하는 대상물품·세율·적용기간 등은 대통령령으로 정한다.
2) 세계무역기구협정 등에 의한 양허관세 규정(대통령령 제21199호, 2008. 12. 31) 제2조(세계무역기구협정 일반양허관세) 「1994년도 관세 및 무역에 관한 일반협정에 대한 마라케쉬 의정서」에 의하여 세계무역기구회원국에 대하여 적용할 일반양허관세는 별표 1의 가 내지 별표 1의 다에 의한다. [별표 1의 나] <개정 2008.12.31> 국내외 가격차에 상당한 율로 양허하거나 국내시장개방과 함께 기본세율보다 높은 세율로 양허한 농림축산물에 대한 양허관세(제2조·제6조 및 제7조 관련)
3) 사료관리법 (가) 1963. 11. 13, 법률 1393호, 1963. 8. 14. 제정 제2조(정의) ① 이 법에서 '사료'라 함은 양축용으로 사용하는 옥수수·수수·맥류·양곡부산물·박류·어분(혼합된 것을 포함한다) 기타 농림부장관이 정하는 것을 말한다. ② 이법에서 '배합사료'라 함은 2종 이상의 사료를 적당한 비율로 배합한 것을 말한다. (나) 1974. 12. 26. 법률 2740호 제2조(정의) ① 이 법에서 '사료'라 함은 단미사료와 배합사료를 말한다. ② 이 법에서 '단미사료'라 함은 양축용으로 사용하는 곡류 및 동 부산물, 서류, 박류, 어분 기타 농수산부령으로 정하는 것을 말한다. ③ 이 법에서 '배합사료'라 함은 2종 이상의 단미사료를 적당한 비율로 배합 또는 화합된 것을 말한다. (다) 1981. 6. 25. 법률 3396호 제2조(정의) ① 이 법에서 '사료'라 함은 단미사료와 배합사료를 말한다. 1. "사료"란 「축산법」에 따른 가축이나 그 밖에 농림수산식품부장관이 정하여 고시하는 동물·어류 등(이하 "동물등"이라 한다)에 영양이 되거나 그 건강유지 또는 성장에 필요한 것으로서 단미사료(單味飼料)·배합사료(配合飼料) 및 보조사료(補助飼料)를 말한다. 다만, 동물용의약으로서 섭취하는 것을 제외한다. 2. "단미사료"란 식물성·동물성 또는 광물성 물질로서 사료로 직접 사용되거나 배합사료의 원료로 사용되는 것으로서 농수산부령이 정하는 것을 말한다. 3. "배합사료"란 단미사료·보조사료 등을 적정한 비율로 배합 또는 가공한 것으로서 용도에 따라 농수산부장관이 정하는 것을 말한다. (라) 1996. 1. 1. 법률 4849호 제2조(정의) "종전 규정과 같음" (아래 제5조의2 조항이 신설) 제5조의2(보조사료 등의 수입추천 등) ①「세계무역기구설립을 위한 마라케쉬협정」에 따른 대한민국 양허표(양허표)상의 시장접근물량(시장접근물량)에 적용되는 양허세율(양허세율)로 보조사료 등을 수입하고자 하는 자는 농림부장관의 추천을 받아야 한다. ② 농림수산식품부장관은 제1항의 규정에 의한 보조사료 등의 수입에 대한 추천업무를 농업협동조합법 제121조의 규정에 의하여 설립된 중앙회 또는 사료관련 단체로 하여금 대행하게 할 수 있다. 이 경우 대상품목·품목별 추천물량·추천기준 등에 관하여 필요한 사항은 농림부장관이 정한다. (마) 2009. 3. 22. 법률 8931호, 2008. 3. 21. 일부개정 제6조 (사료의 수입추천 등) ①「세계무역기구설립을 위한 마라케쉬협정」에 따른 대한민국 양허표(양허표)상의 시장접근물량(시장접근물량)에 적용되는 양허세율(양허세율)로 사료를 수입하고자 하는 자는 농림수산식품부장관의 추천을 받아야 한다. ② 농림수산식품부장관은 제1항의 규정에 의한 사료의 수입에 대한 추천업무를 농업협동조합법 제121조의 규정에 의하여 설립된 중앙회 또는 사료관련 단체로 하여금 대행하게 할 수 있다. 이 경우 대상품목·품목별 추천물량·추천기준 등에 관하여 필요한 사항은 농림수산식품부장관이 정한다.
4) 농축산물 시장접근물량 양허관세 추천 및 수입관리요령(농림수산식품부고시 제2008-153호, 2008.12.31) 제3조(양허관세추천 대상품목, 배정방식 및 추천기관) ① 양허관세추천 대상 품목, 양허관세 적용물량 배정방식, 양허관세 추천기관 또는 양허관세추천대행기관(이하 "추천대행기관"이라 한다)은 별표1과 같다. ② 농림수산식품부장관은 양허관세 적용물량의 효율적인 관리를 위하여 필요한 경우에는 별표1의 양허관세 적용물량 배정방식 중 지정기관배정 또는 수입권공매의 적용을 받는 물량에 대하여 물량배정방식을 달리하여 운영할 수 있다. [별표1]양허관세추천 대상품목, 양허관세적용물량 배정방식 및 추천대행기관
나. 사실관계 및 판단 쟁점물품은 감자, 글루텐, 곡물가공품 재료 등을 구성 성분으로 하여 소매포장된 낚시용 떡밥으로서 분말포장을 개봉한 후 물을 섞어 낚시용 미끼로 사용되고 있다. 쟁점물품에 적용되는 품목번호에 대하여 살펴보면, 1993년 이전에는 낚시업체들은 낚시용품이 분류되는 HS 9507호로 수입하였으나 1993.7.13. 관세중앙분석소에서 "Bait preparation for fishing" (떡밥)에 대해 HSK 2309.90-9000의 '기타의 사료조제품'으로 분류(분석 47260-1312)한 이후 낚시업체들은 동 세번으로 수입하였다. 1995.1.1. WTO협정 발효 이전 1994년 관세율표 체계를 보면 쟁점물품이 분류되는 HSK 2309.90-9000은 기본관세율 5%이고 수출입요령에는 사료용의 것은 「사료관리법」에 규정된 한국단미사료협회장의 추천을 받아 수입할 수 있도록 되어 있는바, 쟁점물품은 수입자동품목으로서 기본관세율 적용 대상물품으로 확인된다.
쟁점물품이 「세계무역기구협정 등에 의한 양허관세 규정」(대통령령 제21199호, 2008.12. 31.) 제2조 및 [별표1의 나] 규정에 의한 시장접근물량이내의 양허관세 적용대상 여부와 관련하여 사료용 조제품이 양허세율대상으로 수용하게 된 연혁에 대해 살펴보면, 우리나라는 1994년도 「세계무역기구(WTO)설립을 위한 마라케쉬협정」을 수용·이행하기 위해 「세계무역기구협정 등에 의한 양허관세규정」(대통령령 제14465호, 1995.1.1. 시행)을 제정하였는바, 수용 당시 쟁점물품과 관련된 WTO협정 당시 양허세율 대상세번은 HSK 기준으로 2309.90-2010, 2309.90-2020, 2309.90-2090, 2309.90-9000 등 총 4개 세번이며, 시장접근 물량은 4,171.4톤, 양허세율은 시장접근물량이내인 경우 5%, 시장접근물량 초과의 경우 50.6%를 적용하도록 하였다. 따라서 특정 수입물품이 동 세번에 분류되는 경우 시장접근물량 여부를 따져 저세율의 양허세율(5%)과 고세율의 양허세율(50.6%) 둘 중 하나를 적용하도록 되어 있다. 한편, 동 양허관세규정 개정시(대통령령 제14874호, 1996.1.1. 시행) 관세율표 세번 2309.90-2099의 '기타 보조사료' 의 경우에는 "1994년12월31일 현재 수입자동승인품목의 것은 제외한다"고 규정되어 있는바, 이는 우리나라도 세계관세기구 출범과 함께 모든 물품에 대하여 비관세장벽을 철폐하고 예외 없는 관세화 추진을 이행하기 위해 농림축산물을 개방하면서 부득이 동일한 세번분류에 포함되지만 기존에 아무런 수입제한이 없었던 수입자동화품목까지도 높은 세율의 양허관세율로 편입되는 불합리한 점을 해소하기 위한 조치로 해석되어 진다.
다음으로 「사료관리법」 연혁에 대해 살펴본다. 동 법은 1963.8.14. 농림부(현 농림수산식품부) 주관으로 제정되어 1963.11.13. 시행되었으며 「WTO설립을 위한 마라케쉬협정」을 수용하기 위해 1994.12.31. 법률 제4849호 개정하면서 제5조의2(보조사료 등의 수입추천 등) 제1항에서 "「세계관세기구 설립을 위한 마라케쉬협정」에 따른 대한민국 양허표상의 시장접근물량에 적용되는 양허세율로 보조사료 등을 수입하고자 하는 자는 농림부장관의 추천을 받아야 한다"고 규정하였다. 그 이후 2008.3.21. 법률 제8931호로 동 법 제6조(사료의 수입추천 등) 제1항의 "「세계관세기구 설립을 위한 마라케쉬협정」에 따른 대한민국 양허표상의 시장접근물량에 적용되는 양허세율로 사료를 수입하고자 하는 자는 농림수산식품부장관의 추천을 받아야 한다"고 개정(시행일 2009.3.22.)하였다. 농림수산식품부 관계자에 의하면 종전의 "보조사료 등"을 "사료"로 개정한 이유는 법제처가 주관하고 있는 "알기 쉬운 법령만들기 사업" 의 일환이라고 밝히고 있다. 한편, 양허관세 추천대상품목, 품목별 추천물량, 추천기준 등은 농림수산식품부 고시인 「농축산물 시장접근물량 양허관세추천 및 수입관리요령」에서 구체적으로 규정하고 있는 바, 동 고시 [별표 1] HS 2309.90-9000에는 "사료용 조제품(개·고양이용 이외/배합사료·단미·보조사료·사료첨가제 이외)"라고 규정하고 있고,
청구인과 동종업체인 낚시업체들은 쟁점물품에 대하여 1995년 WTO 체제가 출범하면서 시장접근물량이내의 양허세율 추천을 받아 수입해 왔으며, 낚시업체들이 청구인이 수입한 일본 거래처 MARUKYU사로부터 수입한 실적을 관세청 전산망(CDW)에 조회한 결과 1996년도부터 2009.6.25.까지 낚시용 떡밥에 대해 한국단미사료협회로부터 시장접근물량이내의 양허세율(5%) 추천서를 발급받아 555건(중량기준 6,093톤)을 수입신고한 것으로 확인되며 이와 반면 시장접근물량 초과의 양허세율(50.6%)로 신고한 실적은 69건(중량기준 19톤)에 불과하며 이들 물품은 샘플 수준에 지나지 않는 것으로 확인된다. 또한 한국단미사료협회에서 주관하는 물량배정회의에도 낚시업체들이 동 회의에 참석하여 일정량의 물량을 배정받은 사실도 있다.
한편, 농림수산식품부장관이 2009.4.29. 농협중앙회장 및 한국단미사료협회장에게 "낚시용 떡밥은 사료관리법에 따른 사료에 해당하지 아니하므로 양허관세추천대상이 아님을 알려드리니 사료관리법에 따른 사료원료 및 사료에 대하여만 추천이 이루어지도록 양허관세 추천에 철저를 기하여 주시기 바랍니다"라고 하는 요지로 공문(자원순환팀-1898)을 발송하였고 한국단미사료협회는 동 공문을 근거로 "추후 낚시용 떡밥은 양허관세 추천을 할 수 없음을 알려드린다"라는 요지의 안내공문(한단협업무 제2009-147호, 2009.4.30)을 발송한 이후 동 협회에서는 쟁점물품에 대하여 더 이상 양허관세 추천을 하지 않는 것으로 확인된다.
우선 이 사건의 쟁점사항인 쟁점물품이 사료관리법상 '사료'에 해당하는지 여부와 양허관세적용 추천대상에 해당하는 지 여부에 대하여 살펴보기에 앞서 1995년부터 2008년까지 한국단미사료협회가 쟁점물품에 대하여 양허관세추천을 한 것이 유효한 지 여부에 대하여 살펴보면
① WTO 협정 이전에는 낚시용 떡밥이 HSK 2309.90-9000에 분류되면서 수입제한품목이나 사료관리법 대상이 아닌 수입자동품목으로 되어 기본관세율 5%를 납부하였으나 동 협정의 수용으로 인하여 동 세번이 양허세율로 묶이면서 기본관세율 적용에서 배제되고 저세율의 양허세율(5%) 또는 고세율의 양허세율(50.6%)의 양자택일하여 신고하게 된 점
② 수입제한품목에 대한 예외 없는 관세화를 목표로 하고 있는 WTO 협정에 비추어 보더라도 종전 기본관세 적용물품이 양허관세 적용물품으로 전환되면서 낚시용 떡밥인 쟁점물품을 농가보호 등의 농업정책 목적상 고율의 관세정책을 통해 특별히 관리하여야 할 합리적 이유를 찾아 볼 수 없는 점.
③ 쟁점물품과 같이 WTO 협정 발효 당시 종전의 기본관세율 5%에 해당하는 물품에 대하여 양허세율로 흡수하면서 통상마찰 예방과 국내시장의 충격 완화 등의 목적으로 일견 동일한 세율로 유지하기 위하여 WTO협정 등에 의한 양허관세규정(대통령령 제14874호, 1995.12.30) HSK 2309.90 -2099의 기타 보조사료에서 1994.12.31. 현재 수입자동승인품목의 것은 양허세율에서 제외하도록 규정한 점.
④ 한국단미사료협회는 WTO협정 발효 이후 낚시업체들에게 시장접근물량 범위내에서 떡밥에 대해 양허관세추천서를 2008년 현재까지 일관되게 지속적으로 발급하였고 낚시업체들도 동 협회 주관의 물량배정회의에 참석하여 일정한 물량을 배정받은 점
⑤ 사료관리법(2009.3.22. 법률 제8931호 개정 전의 것) 제6조의 일부조문에서 "보조사료 등을 수입하고자 하는 자"를 법률 제8931호를 통해 "사료를 수입하고자 하는 자"로 개정하였으나, 종전 "보조사료 등"에 대한 해석을 두고 낚시용 떡밥도 "보조사료 등"에 포함될 여지가 보이는 점과 농림수산식품부에서 향후 양허관세 추천을 하지 않겠다는 의사표명을 하면서도 과거 한국단미사료협회가 양허관세의 추천행위에 대해 소급하여 취소하지 않은 점
⑥ WTO협정에 따라 양허세율 적용대상으로 HSK 기준 2309.90-2010, 2309.90-2020, 2309.90-2090, 2309.90-9000 등 총 4개 세번으로 정함으로써 2309.90-9000에 분류되는 물품도 저세율의 양허관세적용 물량을 배정한 반면, 「농축산물 시장접근물량 양허관세추천 및 수입관리요령」 [별표 1] HS 2309.90-9000에는 "사료용 조제품(개·고양이용 이외/배합사료·단미·보조사료·사료첨가제 이외)"으로 규정함에 따라 사료관리법 상 사료는 본 세번에 분류할 수 없도록 되어 있는 상태에서 2008.12.31. 양허관세 추천 주관부처인 농림수산식품부가 "사료관리법에 따른 사료에 해당하지 아니하므로 양허관세 추천대상이 아니다"라고 회신한 것은 결국, WTO협정에 따라 HSK 2309.90-9000에 양허관세대상 물량을 배정하였음에도 동 세번에 분류되는 물품은 일견 양허세율 추천대상으로 할 수 없다는 모순에 빠지게 되고 이는 WTO협정 취지에도 부합되지 않는 것으로 보이는 점 등을 비추어 볼 때,
양허관세 추천 주관부서인 농림수산식품부가 한국단미사료협회를 통해1995년 WTO 협정 발효 이후부터 쟁점물품을 양허관세 추천을 해 오다가 2009.3.22. 사료관리법 개정에 따른 '사료'의 정의를 재해석하고 그 이후 어떠한 정책적 고려로 양허관세 추천을 중단한 것인지는 별론으로 하고,
양허관세추천 발급과정에서 청구인의 귀책사유는 없는 것으로 보여 절차상의 위법성을 찾아보기 어렵고 한국단미사료협회가 이미 발행한 양허관세 추천의 효력을 취소하지 아니한 이상 추천행위가 당연무효 사유가 아니라면 그 효력을 부인하기는 어렵다고 보여지므로 본 경정고지 처분은 부당한 것으로 판단된다.
6. 결 론 이 건 심사청구는 심리결과 청구인의 주장이 이유가 있으므로 관세법 제128조(결정)제1항의 규정에 의거 주문과 같이 결정한다.
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